徐清源:中澳网约车合法化进程与治理经验对比

来源:信息化研究部   作者:徐清源   时间:2016-10-08

  近年来,以Uber为代表的汽车分享平台在世界多个国家得到快速发展,显著地方便了居民出行、降低了出行成本,受到广大乘客的欢迎。但与此同时,大量私家车和普通司机利用网络平台参与约租车服务,较为严重地影响到了现有出租车司机的利益,遭到出租车行业的强烈抵制。在法国、匈牙利等多个国家甚至爆发激烈的冲突。如何平衡汽车分享与出租车利益,推动二者和谐发展,成为一个世界性的城市管理的难题。
  2016年7月28日,在公开征求意见近十个月之后,交通运输部等七部委联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称“办法”),中国也成为了首个从国家层面上承认了网约车合法地位的国家,这也被全球媒体关注并冠以“全球网约车发展的里程碑式时刻”。
  而在澳大利亚,网约车也经历着艰难的合法化进程。早在两年前,就有针对网约车合法化的讨论,但由于每个州或领地有单独的法律规定,所以合法化进程只能分开进行。目前,在澳大利亚的八个州和领地中,新南威尔士州、首都领地、南澳大利亚和西澳大利亚等四个州和领地已经通过了以Uber为代表的网约车合法化,虽然尚未扩展到全国,但澳大利亚正在稳步转变成一个对网约车友好的国家。同时,澳大利亚多个联邦州在网约车治理的实践中作为较好地处理多方利益的典型,分析其与中国网约车法规中的异同之处,参考他国州政府因地制宜的治理手段,也可为我国地方政府下一步的具体管理措施提供借鉴。
  由于司法体系和政策环境的差异,两国对网约车有着差异化的处理方式,但也有诸多异曲同工之处。以法案较为完备的澳大利亚新南威尔士州为主要案例,将澳大利亚网约车政策与中国新近出台的网约车新政对比如下。
  
  主责部门:从中央到地方
  中澳管理网约车的主责部门有着较大差异。总体来说,中国有全国性的统领性意见,但澳大利亚却仅有各州的法规,这也是为何澳大利亚部分联邦州虽然网约车合法化进程较早,但却无法获得“首个网约车合法化国家”的殊荣。在中国,对网约车的管理可谓逐级而下,从国务院交通运输主管部门负责指导全国网约车管理工作,到各省、市负责具体实施,各司其责。而澳大利亚每个州和领地都有单独的法律,针对网约车的立法也是分开进行,没有全国性的指导性文件。以新南威尔士州为例,由州政府交通厅(Transport for NSW)管理相应的事务,2016年6月,州议会通过了《点对点交通(出租车和约租车)法案》(Point to Point Transport (Taxis and Hire Vehicles) Bill 2016),根据本法案,新的监管部门——点对点运输委员会将成立并承担具体的监管以及新的改革动作的实施。
  
  入网许可:对人对车都有要求
  两国对于入网的网约车驾驶人员和车辆的要求大同小异。在《办法》中,中国交管部门明确了对于驾驶人员驾驶资质和犯罪记录、驾驶记录的审查,并对车辆性能、装置和报废里程做出了要求。而澳大利亚新南威尔士州也规定,司机必须进行医疗检查、必须持有租赁车辆管理部门的许可(45澳元申请费)并进行商业注册,通过背景调查和血液酒精浓度测试,持有强制的第三方保险。对于车辆,要求必须每年检查,并有合格的技师进行车辆保养。值得一提的是,在有些州,政府的管理措施也为入网驾驶人带来了不小的财政负担,以南澳大利亚州为例,强制的第三方保险、车辆认证费、犯罪理事记录审查、医疗和视力检查等等,费用合计超过500澳元(约2500人民币),沉重的经济负担和漫长的审批时间使得Uber对在南澳开展UberX的网约车服务并不乐观 。
  
  出租车行业:中国主抓行业调整,澳洲注重补贴措施
  网约车在中、澳,与在全球其他国家的境遇相似,都受到了来自传统的出租车行业的强烈抵制。因此在政策制订的过程中,如何权衡各方利益成了关注的焦点。对此,中国取消了新增出租车牌照的使用费用,各地也将根据实际情况对已有偿使用者逐步过渡,而澳大利亚部分州采取了对已有牌照车主的补贴措施。在中国,刚出台的《办法》限定了网约车仅能承接“非巡游”行程,为出租车保留了巡游和扬招的专属业务。与《办法》同日出台的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》中,不仅做出了对出租车行业利益分配、价格机制和行业转型的要求,并提出新增出租车牌照将无偿使用,并对已有偿使用的因地制宜科学过渡,逐步取消有偿使用费。而在澳大利亚多个州,都提出了对出租车行业的改革和补贴方案。新南威尔士州尤为详细:一是限定了仅有出租车可以承运现场“扬招”的乘客;二是在牌照方面,首都悉尼市将在四年内不增发新的永久出租车牌照,新南威尔士州其他城市将仍然以年为单位增发牌照;三是在补贴方面,将针对出租车和租赁车辆牌照持有人发放2.5亿澳元的“行业调整基金”,资金来源于从每一笔汽车分享平台订单和每一笔出租车费用中扣1澳元,持续5年。对于每一个出租车牌照的持有人(每人最多补贴两个牌照,一共1.08亿澳元资金)补贴2万澳元,同时设立一笔1.42亿澳元的“困难基金”针对有生活困难的牌照持有人,以及对永久牌照的赎回项目。
  
  当然,两国对待网约车的政策异同之处不仅限于此。而中国各地方政府将如何具体施行这份新的《办法》,也尚存悬念。但总得来说,中国走在世界前列批准了网约车合法化,这本身已显示出对待分享经济的包容与支持,在新经济的治理方面,不仅不断与发达国家看齐,还有着中国特色的创新与考量。
  不过与西方国家有所不同,我国出租汽车体量较为庞大,在某种程度上是城市公共交通的补充,与居民的关系更为密切。因此,在推动网约车的发展中需要更为慎重,以实现网约车与出租汽车的和谐发展。借鉴澳大利亚部分州的治理经验,建议地方政府可以从以下几个方面推动汽车分享发展:一是实行出租汽车总量控制。各地区根据城市交通容量合理确定出租汽车数量,定期开展评估,建立出租汽车数量动态调整的标准。二是推动出租汽车牌照的无偿使用。通过政府补贴等方式,逐步对已有出租汽车牌照进行赎买,并无偿给予出租司机使用。三是强化对网约车及其驾驶人的监管。规定网约车必须进行年检,并投保一定数额的第三方保险。司机必须接受医疗检查和背景调查,并获得运输部门的经营许可。四是避免给网约车司机设置过高壁垒。地方网约车申请与审批过程中,应充分依据地方情况和行业现状合理设置入网要求,避免因过高的申请费用及等待时长打击参与人积极性。

作者:国家信息中心信息化研究部研究实习员 徐清源

来源:光明网理论频道2016.8.12



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