王璟璇、杨道玲:政府网上办事服务的模式分析及整合建议(三)

来源:信息化研究部   作者:王璟璇 杨道玲   时间:2015-07-10

  三、网上服务整合模式的比较分析
  为分析上述三种服务整合模式的适应性,笔者从建设优势、适用情况、存在问题、发展阶段几个方面进行了详细比较。
  (一)建设优势分析
  模式一便于充分复用现有门户网站的平台资源,因为门户网站本身就是本级政府信息和服务的统一入口平台,整合各政府部门网上服务是其基本功能之一。模式二便于将线下行政服务中心已经整合的服务和流程快速搬至线上,减少其他模式下整合过程中的协调、沟通成本,并且能很方便的实现线上预约和线下办理,(即“O2O”模式)。而模式三则避免了重复建设,提高了基础设施利用率,解决了“养兵千日‘闲着’,用兵一时‘崩溃’”的困境,同时充分整合服务资源,促进服务标准化和服务的有效监管。
  (二)适用情况分析
  根据调研情况发现,模式一主要适用于两类地区:一是门户网站已具备较好的服务整合基础,现有在线办事服务在覆盖广度、办理深度等方面已较为完善;二是电子政务发展落后,网站建设资金有限,暂无条件或无计划新增专项网站的地区。模式二适用于本级政府已经建立了行政服务中心,并且中心具备较好信息化基础的地区。模式三主要适用于本地区整体信息化条件较好,主要党政领导重视,有专项资金支持,并具备强有力推进体制机制的地区。从全国各省应用来看,采取第一种整合模式的省/直辖市占比为51.6%,占据大多数,采取第二种模式的省/直辖市占比38.7%,而采取第三种模式的仅占9.7%,模式三的推广应用还不是很广泛。
  (三)存在问题分析
  通过比较分析发现,模式一可能存在的问题主要有:一是整合深度有限,由于用户实际办事还是要被导引到各部门网站办事系统,网站提供仅仅是服务的“拼盘”,所谓整合实际是“貌合神离”;二是无法建立有效的监督机制,由于具体办理过程已经脱离门户网站的管理范围,无法对办事过程和效率进行统一监察和考核,不利于服务质量提升;三是办理过程缺乏及时反馈和沟通,门户网站无法实现单点登录,因此无法像电商网站一样建立个人中心实时跟踪办件进展,及时沟通遇到的问题,极易导致不必要的驳回和重新申报,消耗双方大量时间和资源;四是门户网站与部门网站办事服务易出现“两张皮”,随着当前简政放权和行政审批制度改革的稳步推进,政府行政事项调整、流程优化的动作较为频繁,如未建立实时内容同步更新机制,就极容易出现门户网站和部门网站在相同服务事项上内容、流程不一致等问题。
  模式二可能存在的问题有:一是网上办事“多张皮”现象,由于政府门户网站、各部门网站已经提供了相关在线办事服务,新建立的服务整合平台又会与已建服务平台之间就服务内容、办理流程方面出现不一致、更新不及时的问题,形成“多张皮”现象;二是监督机制不健全。目前虽有些整合平台提供了效能监察功能,但仍停留在服务进驻事项统计、办件总量统计和提供投诉渠道层面,基于事项统计、办件统计的监察较粗糙,由于监督视角无法落脚到具体事项办理过程,无法有效督促具体办事人员提高服务意识、提升服务质量,基于投诉的监察又完全依托于公众的权利意识,因此,这种效能监察还缺乏对办事过程、效率的监督,办事效率和公正性难以保障。
  模式三虽然很大程度上解决了上述两种模式的弊端,但也可能存在两个问题:一是如服务资源未沟通协调好,同样会面临与门户网站、部门网站服务内容不一致问题,甚至会出现“多张皮”现象;二是各级办事事项繁琐,名称不一致,办理流程标准不统一的问题,造成整合难度较大。对于一个省级统一的服务平台来说,需要全面整理各省级部门、市级部门、区县、乡镇街道甚至是社区、行政村的办事事项,具体到事项类型,又包括行政许可、非行政许可、公共服务事项和其他事项,十分繁琐。同时不同层级和地区在提供服务时常常会出现事项名称不一致,办理流程缺乏标准化的问题。据调查 ,目前,同一个省内不同地市、区县的权力和责任清单,往往都存在着事项名称不统一、标准不一致的现象,同一个事项,往往有多种叫法,且存在颗粒度和服务要素不一致的现象。另外,服务平台上整合的各类服务,有的采用国家、省直部门开发的系统,有的采用市直部门开发的系统,客观上也造成办事流程缺乏标准化,给用户办事带来不便。需要在整合过程中制定配套技术标准和业务规范。
  (四)发展阶段分析
  由于网上办事是政府网站的核心功能之一,因此,模式一的发展最早,大约起步于2006年。2006年12月29日,国务院办公厅印发《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》,明确政府网站是“各级人民政府及其部门在互联网上发布政务信息、提供在线服务、与公众互动交流的重要平台”,明确提出网站在线办事功能要求。2007年开展的“百件实事网上办”活动更进一步推动了在线办事服务的发展。而模式二主要兴起于2011年之后,其中又以2013、2014年最多,模式三起步于2012年,可视为在模式二基础上的改进和深化。
通过比较发现,尽管三种整合模式各有特色,但笔者认为模式三可能是未来发展的方向。从各地发展来看,广东、浙江、福建均是在原来门户网站办事大厅或各级政务行政中心网站的基础上建设的一站式网上办事大厅,并且当前已经采取模式二的安徽也正在积极筹划建设省市县一体化网上办事大厅服务。从建设优势来看,模式三的整合方式更有利于实现平台集约化、服务标准化、监管统一化、考核科学化,对公众而言能确保权力运行更透明、更规范,服务获取和办理更便捷,能够有效避免各种服务乱象,破解“审批难”顽疾。

【原文发表在《电子政务》杂志2015年第6期】



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