张勇进:国外主要国家官邸制研究

时间:2014-11-15

原文发表于中共天津市委党校学报,2014年第1期
作者:张勇进 国家信息中心信息化研究部电子政务研究室副处长,博士


[摘 要]官邸是高级官员任期内享受的一种住房待遇。外国官邸制在官邸的适用范围、主要功能与类型、建造标准、使用管理规定、管理机构、运维费用、监督公开、私房监督、离任管理等制度方面都有具体的规定。美国和英国官邸制更具典型意义。借鉴国外官邸制主要经验,我国官邸制构建需要有一套完整统一的官员住房建设、分配、使用、管理、维修、监督、公开参观等制度做保障,中央政府应制定官邸制的相关规定和监管机制,保障并监督各地在合法、合理的范围内实施高级官员的住房制度。官邸制需要和公务员住房保障、申报、监察制度结合起来运行。

[关键词]官邸;公邸;官员住房;职务用房;住房改革;住房补贴;房产监督

  国外的官邸制规定了官邸制的主体资格和条件,官邸的建造标准、资金来源、使用权和所有权关系以及违规违纪责任等。官邸制住房待遇属于官员任期内的一种职务消费,不和私人产权挂钩。这样的制度在一些国家早已形成,因此一直坚持实行。 
  一、国外官邸制概述 
  官邸制在国外已实施多年,是一些西方发达国家普遍实行的官员住房制度,主要是指国家为那些担任重要领导职务的政府高级官员提供固定的官邸。官邸的公家性质不做任何改变。官员对官邸只享有居住权,只在任期内使用,不拥有产权,不能出租或过继给子女。官员如果离任或调任,必须搬出,继续留给下一任官员使用。世界上著名的官邸有美国白宫总统官邸、英国的唐人街10号首相官邸、法国的爱丽舍宫首相官邸等。 
  (一)适用范围 
  官邸制主要在一些民选的官员或者重要岗位的高级公务员中实行,不包括所有领导班子和普通公务员。多数国家对部长级以上高官普遍实行官宅制,即提供住房补贴,卸任后取消。 
  在加拿大,政府除了为总理、国家机构负责人等准备官邸之外,还为各个区域的长官、外国驻加拿大大使以及来访的国外政要提供官邸。法国的官邸制范围很小,除政府领导人外,国家对各部部长没有实行统一的官邸制度,而是实行住房补贴制度。在法国,部长以上的总统、总理、议会议长等必须拥有职务用房,但其他公务人员有自主权。 
  德国实行官邸制的对象主要是在任的高级公务员,包括总理、联邦政府各部部长。除了总理等必须居住官邸外,各部部长可以居住官邸,也可以自有或租用住房。 
  印度政府在全国设立了三十多个官邸,这些官邸中大多居住地方领导人。印度上至总统、总理、中央各部委长官、上下两院议员,下至普通公务员、政府雇员、大学校长、记者、艺术家,都可以享受政府提供的住宅。 
  韩国只有总统、总理以及国防部长、外交部长四个职位有专门官邸。如韩国的青瓦台总统府和总理公馆。其他高级公务员如国务委员、国会议员、处长(指部级处,如企划预算处)、各院部的次长(副部长)、政务次官、秘书室长和前总统秘书官、国会议长、国会副议长及国会议员的秘书室长、辅佐官、交涉团体的政策研究委员在任期间,政府提供官宅,卸任后搬出让给继任官员居住。 
  (二)主要功能 
  官邸将官员职位和住房相挂钩,是专为国家和地区部门行政长官建立的私人居所。多数是居住功能与办公功能两用,可以举办社会活动、会见宾客、召开正式会议或政府临时会议,还可以展示和维护国家或地区形象。一些国家的官邸还是当地的外交和旅游胜地。 
  (三)官邸类型 
  各国对官邸的分类略有不同,大体上可以分为工作办公官邸、生活居住官邸、个人休闲官邸三大类。 
  俄罗斯总统官邸,除克里姆林宫作为工作官邸外还有3套官邸,分布在索契、莫斯科州等地,包括度假别墅。俄总理官邸现在莫斯科郊外。为休假及宴请国宾等需要,俄罗斯各地还分布着一定数量的非领导人专属官邸。此外,地方首长均有官邸,但一般均作为办公地点。 
  在日本,政府官员办公官邸和居住用房官邸分开。官邸是指“首相官邸”,是日本首相办公的地方,而国家提供给首相和高级官员居住的居所则叫做“公邸”。日本的公邸是国家公务员宿舍的一种形式,分为“免费宿舍”和“收费宿舍”。除首相外,参众两院正副议长、内阁总理大臣以及内阁大臣、最高法院大法官、检察总长、审计长、国立国会图书馆馆长等人,可以免费使用预算范围内的公邸。日本各都道府县的知事也有公邸,对外大多称为“知事公馆”。而都道府县一级公务员因各地调职问题也配备有宿舍。市町村一级公务员则不安置宿舍。公邸所需的桌椅等办公用品也会予以提供。
    (四)建造标准各国没有一个统一的官邸建造标准。
  日本首相官邸始位于东京市中心。它是一个地下一层、地上五层的钢筋混凝土结构的建筑。1层到5层有首相、副首相及官房长官等高级官员的办公室,以及内阁会议室、贵宾室等办公设施。地下的一层则设有首相官邸危机管理中心,在应对大规模自然灾害等突发情况下启动运转。日本首相公邸实际上和官邸都在一个大院内。除了有首相居所功能外,公邸内还设有茶室等接待外国宾客的房间。
  印度政府为国家官员及王室成员在新德里、孟买、加尔各答等地设立了35个官邸。印度总统官邸面积约2万平方米,主体建筑有340个房间,每年维护费用超过10亿卢比,约合1亿人民币,仅电费就近700万人民币。除总统府以外,印度政府为公务员配备的官邸共分11级,最高一级是部长官邸,最低一级是不带厨房的单身宿舍。目前,新德里约有300座部长级官邸,其中较高档的是中央部长们的77座官邸,其他200多座的主人则包括高等法院大法官、军队领导以及一些委员会的主席等。部长官邸多集中在新德里的市中心黄金地段,离政府办公区域非常近,一般为两层小楼,独立成院,标准上限是:建筑占地766平方米,房屋基座面积183平方米,可包括8个卧室,4个佣人房,2个车库。印度部长官邸门口均有警察站岗。
  全印度最漂亮的马哈拉施特拉邦邦长官邸,坐落在孟买一个半岛尽头,大约占地50公顷,将近1公里长的邦长官邸由茂密的森林、金色的沙滩、数块葱绿的草坪以及精致无比的花园组成。官邸内有直升机停机坪。官邸里除了有邦长的私人别墅外,还有几座别墅分别为客房、宴会厅及会议室。
  法国对于官员保障住房最大面积有严格限定。高级公务员住房大小与付费标准根据职务需要与地位确定。担任部长以上公职的,一般可以享受完全免费的职务用房,标准是家庭1人~2人住3房套间,3个人住4房套间,4人~5人住5房套间。80平方米成为法国部长们的“居住标准”。国家资助的部长公寓最大面积限定为80平方米,部长家庭中每增加一个孩子,房屋的面积可以扩大20平方米,而超标面积的住房费用必须由部长本人承担。
  (五)使用管理
  官邸只限于官员自己及家庭成员居住使用。跟随官员入住官邸的可以是配偶和未成年的孩子,一旦孩子成年就需要搬出官邸或者缴纳房租。官邸使用只限官员任期内,一旦卸任就须搬出。任职期间入住,卸任后搬出。由于官邸一般都是当地著名建筑,有的官邸还定时开放供游客参观。居住在其中的官员都不得将官邸租赁给他人,甚至也不允许将大量的亲戚带入官邸居住。政府派专人监督。
  印度官邸制度源于1963年颁布的《政府住房分配办法》,根据该办法,官员不能把分配给他们的官邸出租给其他人。
  (六)管理机构
  官邸,由国家统一建造、购买或租赁,由专门机构配置设施和修缮管理。
  除了国防、铁路等少数自成体系的部委之外,印度多数部级及部级以下官员的府邸或宿舍的建造和维护,由城市发展部下属的中央公共事业局管辖。
    日本首相官邸的警备工作由日本警视厅首相官邸警备队负责,周边道路上还有9个警视厅机动队负责轮换巡逻。
  (七)运维费用
  绝大多数官邸都是免费入住的,即使交费也是象征性的,按照规定配置内部设施,费用由国家承担。官邸,包括其中的家具,都被视作是政府的财产,根据现有财力配备相应的设备和家具、维护保养,从购买到日常的使用和维护均由政府预算支出。获得官邸住所后,可以根据现有财政水平添置家具,作为官邸配套设施。
  日本公邸,国家配备桌、椅等日常生活必需的家具等财物,免费提供给他们及其家属使用。
  俄罗斯的多数官邸和加拿大总理官邸是古式建筑,年久失修,需要翻新保护,预算较大,都曾引发抗议。
  德国总统住在总统府里面,每月按照规定要缴纳一定的租金。德国官邸的所有维护保养费用包含在官员的一项家庭补贴中。如果官员开始使用官邸,那么这项补贴即用于支付维护保养费用,不再另外发放。官员搬出官邸后,这一补贴再继续支付。
  印度官邸装修维护费用包括内部装修、空调以及园艺等,费用偏高。据统计,2012~2013财年,花在维护保养这300座部长级官邸方面的费用为6.26亿卢比,平均在每座官邸上花销的钱可以在新德里的卫星城购买一个两室住宅。
  在日本,享受免费居住公邸的高级官员的住宅中,应配备桌、椅等日常生活必需的家具等财物,免费提供给他们及其家属使用。公邸修缮产生的费用及电费、水费、燃气费等费用均由国家负担,除此以外的个人用品则需自己负责购买。收费宿舍需按月缴纳使用费,由工作单位每月从工资内扣除。
  (八)公开监督
    在官邸监管层面,很多国家规定官员住房和官邸开销必须公开透明,接受社会监督,完善公众监督机制和政府监督机制,并建立严格的纠错机制,防止政府高级官员谋取住房特权。
各国都规定官邸内活动开销需公示。在日本,包括首相公邸在内的公邸各项花费都需定期向外界公开。
  美国政府会有“监督员”、“稽核员”记录官邸使用情况,其中包括有谁居住在官邸中,对不当使用官邸的官员进行检举等。此外,公众也可以参与监督,利用“腐败热线”向政府举报违法使用官邸的官员。美国官邸被视为政府财产,如果官员想将官邸占为己有,等同于“盗窃”政府财产,一旦官员被“稽核员”发现,将被罚款、驱离等。
  在新西兰,部级官员、国会议员在使用政府补贴方面尤其受到严格监督。一个典型例子就是新西兰副总理兼财政、基础设施部长比尔?英格利希。由于英格利希作为国会议员的选区在南岛南部小镇迪普顿,于是他将自己在议会工作时间之外的家庭主要居住地申报为迪普顿,每年领取议会提供的住房补贴。事实上,他绝大部分时间均居住在惠灵顿的一幢自有住宅内。2008年11月国家党赢得大选,英格利希从反对党国会议员摇身一变为副总理兼财政部长,因此可以领取更多的住房补贴。他仍然住在原来的自有住宅内,不过每周领取的住房补贴比原来多出数百新元。新西兰《自治领邮报》于2009年7月对此事予以披露,称虽然英格利希的做法并没有违反相关规定,但让公众觉得有“钻政策空子”之嫌。在舆论的压力下,英格利希很快将多领的住房补贴退还政府,并宣布虽然按规定他可以领取住房补贴,但今后将不再领取。受此事件影响,新西兰其他部级官员和国会议员也纷纷自查是否在领取住房补贴方面有违规行为,有的还自觉减少了住房补贴的领取金额。
    (九)私房监督
  官邸制和官员私人住房保障、登记和监督制度结合。官员和国会议员自行购买房产,虽然属于个人和市场行为,但需如实申报,更不能以权谋私或以权谋房。各国都对享受官邸制待遇的官员的私房进行有效监督,要求以官员本人及其家庭成员名义购房数量、面积、住房交易、薪酬等必须公开透明。
  在俄罗斯,除官员的国内房产等财产受到监督外,海外房产也开始成为监管官员财产的新方向。俄罗斯国家杜马(议会下院)有议案提出,要求严格禁止本国官员和议员拥有海外资产、海外存款和外国公司股票,违者将被处以500万至1000万卢布罚款,或者5年以下有期徒刑。俄罗斯2009年通过的法令规定,国家公务员在购买住房时将依据其家庭状况、工作年限、房屋面积等获得一次性购房补贴。
  (十)离任管理
  官员离任不得带走官邸内任何公家财物。
  日本官员离职后,需在20日内交还公邸。
  印度正部级以上官员官邸腾房规则是,前任要在一个月内搬出,为后任腾房。议员资格一旦因其退休、辞职或其他原因中止,原则上应该在一个月之内退出官邸。
  二、美国官邸制
  (一)适用范围
  在美国逾3.3亿人口中,有近51.1万名民选出来的政府官员。很多官员任职于州政府或当地政府。法律规定政府应为他们当中少数人提供官邸,任职期间可享用,任职期满则应搬出。这一人数很有可能少于100人。这仅有的一部分官员,只包括民选的联邦、州、市主要官员,如总统、副总统、州长、副州长以及具有一定规模的大、中城市市长,另外还有部分大学校长。一些公立大学、博物馆等公立文化机构也给校长或负责人配置住所。
  美国副总统官邸位于华盛顿西北部的海军天文台,是一栋三层小楼。一小部分州给州议会议长等官员也配备了住宅。
  联邦政府的各部部长、国会议员享受住房租赁津贴,需自己解决住房问题。一些国会议员甚至长期居住在办公室。
  基于安全理由,总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸,市长则可选择自愿放弃居住官邸的权利,自购居所居住。
  (二)白宫官邸
  白宫作为美国总统的官邸,是总统办公和居住的地方。白宫始建于1792年,位于华盛顿市中心,占地7.3万多平方米,是一座带有英国乡间别墅风格的建筑。从1800年第二届总统亚当斯起,历届总统均以此为官邸,绝大多数总统在任期间都居住在白宫。“白宫”代表美国政府,是一种政治权利的象征。美国总统官邸制对于离任总统何时搬离白宫、新任总统何时入住这样的细节也均有严格的时间限制。
  1.主要功能。白宫的主要功能是总统及相关部门的办公场所;总统及其家庭成员生活居住用所;总统举办社交礼仪活动、外事接待、文化活动的场所;对外接待参观的场所。
  2.建设规模。白宫主体建筑分为主楼和东西两翼,有底层、一楼和二楼共3层。东翼供游客参观,西翼是办公区域,白宫建筑共有132间。总统的椭圆形办公室位于西翼内侧。主楼底层有外交接待大厅、图书室、地图室、瓷器室、金银器室和白宫管理人员办公室等,厅外是南草坪。外交接待大厅是总统接待外国元首和使节的地方。东大厅曾是美国总统及其家属举行婚丧大事的会场,现在举行总统宣誓就职仪式、记者招待会、酒会、圣诞舞会、文艺演出等。绿厅举行正式酒会。红厅多由总统夫人使用。主楼的二层是总统家庭居住的地方。南草坪举行正式欢迎仪式,可以起降总统的直升机座机。
    3.设计原则。白宫的设计方案由美国总统华盛顿决定,要求体现宽敞、坚固、典雅三原则,给人一种超越时代的感觉,决不豪华。
  4.管理机构。白宫由美国国家公园管理局(National Park Service)拥有,是“总统公园”的一部分。国家公园管理局与国家公园基金会合作,通过私人资源的支持,保护国家公园未受损害的自然资源和文化资源及其价值。国家公园管理局归内政部(DOI)管理。根据职责,美国内政部负责管理联邦政府拥有的土地和保护自然资源,并负责有关印第安人、阿拉斯加原住民和夏威夷原住民领土事务和美国岛屿地区。这与大多数国家的内政部负责警察或安全事务不同。
  5.维修资金。按照传统,美国历任总统都可以重新装修白宫的居住区,装修一般由总统夫人负责,规模有大有小。据测算,每年至少需要3万5千美元才能保证白宫不至于破败。专门的重大专项维修及人工所需经费,国会可以适当拨款。按照美国当前规定,新总统上任后,国会拨款10万美元进行装修,如果要修理公共房间必须得到白宫维护委员会批准,超支则需自掏腰包或靠捐款。部分总统没有接受联邦拨款,自掏腰包进行装修。
  6.饮食开销。总统全家在白宫的生活伙食开支也是自掏腰包。白宫后勤部门负责提供月度账单,每个月结算一次。
  7.对外开放。白宫每星期二至星期五对外开放。从1800年起开放参观,供游人参观的部分主要是白宫的东翼,包括底层的外宾接待室、瓷器室、金银器室和图书室,一楼的宴会厅、红厅、蓝厅、绿厅和东大厅。总共开放了十余个房间,每年来此参观的人数达200万人。
  8.工作机构。总统办公室都在白宫内,还包括内阁会议室、时局值班室、总统紧急情况行动中心等机要设施,特工处提供不间断安全保护。
  白宫办公厅是美国总统办事机构之一。它既是美国总统处理日常工作的办事机构,又是汇总情况、拟订方案以备决策的机构。白宫办公厅的高级官员一般由美国总统的竞选班底组成,也就是其密友和亲信担任,少数职位由竞选班子以外的学者或专家担任。该机构是为总统个人服务的,其班子由总统任命,无须参议院批准,因此不受国会的监督和约束。白宫办公厅主要官员包括白宫办公厅主任(白宫幕僚长)、总统助理兼白宫办公厅副主任、总统助理兼内阁秘书、总统助理兼第一夫人办公厅主任、总统助理兼总统副顾问、总统助理兼政府间事务办公室主任、总统助理兼联络办公室主任、总统助理兼立法事务办公室主任、总统助理兼总统个人事务办公室主任、总统助理兼政治事务办公室主任、总统助理兼公共联络办公室主任、总统助理兼日程办公室主任、总统助理兼特别项目办公室主任、总统助理兼白宫军事办公室主任、总统助理兼讲话撰写办公室主任、总统助理兼新闻秘书、总统助理兼行政秘书、负责国内政策的总统助理兼国内政策理事会主任、负责经济政策的总统助理兼全国经济理事会主任、负责管理与行政的总统助理、总统国家安全事务助理、总统顾问、总统顾问兼美洲国家特使、负责政策和战略的总统高级顾问、负责政策发展的总统高级顾问。此外,根据总统要求,还可以设置若干副助理或特别助理等。白宫还设立若干重要的行政机构,相当于白宫的“政研室”。美国总统许多重要的决策和规划来自于白宫政策研究机构,如国家安全委员会、总统经济顾问委员会、管理和预算办公室、国家药品控制办公室、政策研究办公室、科学和技术政策办公室和美国贸易代表办公室等。
  国家安全委员会是根据《1947年国家安全法》成立的,设在总统行政办公室,帮助总统制定有关国家安全的国内外军事、情报和经济政策。
  总统经济顾问委员会是根据《1946年就业法案》成立的,最初隶属于总统办公室,1953年根据美国政府的“机构重组计划”成为独立的政策研究机构,委员会由3名成员组成,还任用三十多名学有所长的经济学家和统计学家。主要任务是负责研究、分析国内各部门和国际经济问题,评估联邦政府的各项经济政策,准备每年的《总统经济报告》,在国家经济发展方面向总统提出政策建议。
  管理和预算办公室(Office of Management and Budget)的前身是“预算局”,成立于1939年。办公室编制20人,设有主任、两名副主任以及负责预算、立法、行政、经济政策、能源(自然资源、科学)、国家安全和外交等事务的多名主任助理。管理和预算办公室的主要职责是:通过审查各行政部门的组织结构和管理程序,协助总统维持一个有效的政府;制定有效的协调机制,协助总统加强政府各机构之间的合作;帮助总统准备预算和制定政府的财政计划;审查和控制政府的预算,帮助总统制定改革政策,尤其是及时向总统报告政府的财政负担。
  政策研究办公室由国内政策委员会和国家经济委员会组成,负责向总统提供建议,帮助总统制定、协调和执行国内经济政策,同时也在其他的政策方面向总统提供建议。国内政策委员会成立于1993年,主要负责审查总统国内经济政策的研究和执行情况,协调联邦政府各机构间的合作。国家经济委员会成立于1993年,主要负责协调总统经济政策的制定,向总统提供经济政策建议。委员会还负责保证经济政策决策的实施。
  环境质量委员会是根据《1969年国家环境政策法案》成立的,设在总统行政办公室。根据《1970年环境质量改善法案》,专门成立了“环境质量办公室”,向委员会提供专业和行政管理方面的支持。委员会主席同时也担任办公室主任,由总统任命。根据法律的要求,委员会负责评估、协调联邦政府的行动,向总统提供有关国内和国际环境政策方面的建议,为总统准备向国会提交的年度环境质量报告。此外,委员会还负责审查联邦政府各机构和部委执行有关国家环境政策的各法案的情况。
国家药品控制政策办公室是根据《1988年国家反毒品法案》成立的。办公室编制14人。办公室负责制定国家毒品控制的政策、目标、优先次序和实施手段,每年的年度报告,提出反毒品战略和国家反毒品的预算报告。在组织、管理、预算等涉及反毒品活动的各个方面向总统提出建议。同时,也负责审查政府各机构履行反毒品战略的执行情况。
  科学和技术政策办公室是根据《1976年国家科学和技术政策、组织和优先次序法案》成立的,设在总统行政办公室。科学和技术政策办公室负责为总统提供科学、工程和技术分析报告,以及有关重要的政策、计划和联邦政府的各种项目。从科学方面对各个领域的问题包括经济、国家安全、医疗、对外关系和环境等问题向总统提供建议。对于联邦政府在科学和技术方面的工作努力的规模、质量和有效性进行评估。
  美国贸易代表办公室是根据1963年1月15日总统11075号行政命令创立的,原名是“贸易谈判特别代表办公室”。根据《1974年贸易法案》,成为总统行政办公室的一个机构,负责处理贸易协定,制定和实施贸易政策。经《1988年综合贸易和竞争力法案》授权,贸易代表被赋予了诸多新的权力,包括执行“301条款”。美国贸易代表相当于大使,直接对总统负责,全权负责处理有关美国在世界贸易组织中的一切活动,包括讨论、召集会议和谈判,以及在OECD内涉及贸易和商品问题的事务,在联合国贸易和发展会议和其他多边机构中涉及的贸易问题和其他多边和双边的贸易谈判。设有副代表四人,三位在华盛顿,一位驻在日内瓦。其他成员包括:纺织品谈判首席代表、特别贸易谈判代表以及负责农业、亚太地区、中国、国会事务、环境和自然资源、欧洲和地中海、日本、监督和履行、北美事务、政策协调、媒体、WTO和多边事务、西半球事务的多名贸易代表助理。
  美国贸易代表也是美国进出口银行(the ExportImport Bank)和海外投资公司(the Overseas Private Investment Corporation)的董事会成员,是国际货币和金融政策的国家咨询委员会成员。
  9.卸任过渡期。总统在卸任前后有7个月的“过渡期”搬离白宫寻找新住处。过渡期从卸任前一个月开始,这一期间他们享受特殊的过渡津贴。
  (三)州长官邸
  在美国,几乎所有的州和地区都有专门的官邸,给州长提供州长官邸,供州长和本州第一家庭使用,州长及其家属在任期内就住在州长官邸里面。州长官邸不仅是作为每个州第一家庭的主要居所,也是当地面向全国的一个品牌形象。
  1.配置标准。在美国,政府官员的官邸有大有小,并没有统一的标准,具体的分配要看当地或是州政府的安排而定。一般而言,政府官邸配备的都是一些基本的家具,供“官员生活办公所用”,例如桌椅、餐具、银饰等。日本与此类似。
  2.维护资金。官邸的购买、日常使用和维护费均由政府预算支出,居住者只需交纳象征性的年租金1美元。
  对邦、州当选议员(含参众两院)实施住房租赁津贴补贴制度,补贴的原则以“体面、舒适”为基准,具体数额由议会的金融委员会审定。
  3.开放参观。州长享受免费提供的官邸这项特权的前提是必须将官邸向公众开放。这些官邸大多已历经上百年,本身就是博物馆了。州长一旦住进了官邸,就要允许群众常来参观。阿肯色州州长官邸一楼多为州长及本州第一家庭正式招待来宾之用,对外开放,每年要接待大约1.6万人参观。接待人员都是志愿者,由一些年过半百的女士组成。二楼为行政办公专用,三楼的房间是州长全家的私人卧室,不对外开放。
  4.居住选择权。如果州长自己不在州长官邸居住,而在外面住,政府不会再为他花一分钱。住在开放的官邸,对州长家庭生活就不方便,所以很多州长宁愿放弃免费的州长官邸居住权。有些州长鉴于子女上学期间的通勤便捷性,选择继续住在原有私宅,不搬进官邸。
  5.官邸历史。美国只有少数几个州没有州长官邸。其中有的是从来就没有州长官邸,也有的原来有过但后来或因过于老旧只好放弃,还有的州州长不住官邸,州政府只好将其出售或改做博物馆等其他用途。
  佛蒙特州的州长住房是一套简易一居室,只有一室一厅,在州政府行政办公楼的阁楼里面,让州长在急需的时候有个落脚的地方。州长们不愿意住,就不能享受住房、餐饮等补贴。
  亚利桑那、加利福尼亚、马萨诸塞和罗德岛4个州没有州长官邸。其中亚利桑那和加利福尼亚曾经有过州长官邸,但是后来消防部门检查时认为存在火灾隐患,没有人愿意住在那里,改成了博物馆,归属州立公园系统,对外开放参观。现在加州的州长自己租房住,租金由一个非营利机构赞助,州政府只提供维护与运营费用。马萨诸塞州是美国人均收入排名第三的州,经济实力位居全美第11,但是没有州长官邸,建州长官邸的提议一直没有被州议会通过。
  其余45个州的州长官邸年代不短,很多还是一百多年前的古老建筑。它们有的由州政府出资修建,也有很多是民间或团体机构的捐赠。这些年代久远的房屋,大多数当年都算得上富丽堂皇,而且积累了厚重的历史。但是时过境迁,内部设施对于现代生活而言相当落后,而且由于政府的预算有限,它们往往疏于维护,给那些“第一家庭”特别是他们的主妇带来很多困扰。即使州政府给州长提供住房,有的州长还是宁愿住在自己家里。
阿肯色州1950年建成州长官邸。州长官邸设有书房、晨间起居室、宴会厅、会客厅、餐厅。从亨特州长的第四任期开始,设有残障通道,为那些在视力、听力或其他方面存在障碍的游客提供特殊参观服务,圣诞节期间对外开放。官邸每星期至少有3次官方活动。
  北卡罗来纳州的州长官邸始建于1883年,落成于1891年,是北卡罗来纳州的骄傲和历史的体现。官邸是一个宴请大小团体的尊贵场所,也是举办私人商业会议的称心之地。它包括宴会厅、餐厅、起居室、办公室、地下室和储藏区,占地面积约为3255平方米。宴会厅和餐厅可以用来举办正式活动宴会,但是非正式聚餐可以在书房或晨间起居室进行。
  6.工作人员。以北卡罗来纳州为例,该州州长官邸的工作人员分为三部分。除了州长和第一夫人的贴身工作人员之外,州长官邸还有许多其他工作人员在为官邸的正常运行而努力工作。北卡罗来纳州高速公路巡警队从事安全保卫工作,在官邸内负责行政场所、州长和第一夫人以及官邸来宾的安全保护。官邸内另外一类重要人员就是导游或讲解员。讲解员每年提供1,200多个小时的志愿服务。第三部分工作人员是托管人员。托管人员只能在安全级别最低的官邸辅助机构内活动。他们在整个官邸内负责各种不同的工作,除了官邸内的日常事务外,托管人员还负责官邸的清洁、园艺、景观甚至烹饪。
  三、英国官邸制
  英国首相官邸就是唐宁街10号,建于1680年,18世纪以来为英国历届首相官邸和办公处。它位于英国首都伦敦西敏市内,西敏区白厅旁的唐宁街是一所乔治风格建筑物。唐宁街10号是君主的御赐礼物,面积狭小,长年缺乏维修,建在沼土之上,历史上是第一财政大臣的官邸,19世纪之前,常由其他官员入住,自从第一财政大臣一职由首相兼领后,就成为英国首相官邸。其设计朴实的黑色木门,缀上白色的阿拉伯数字“10”,成了人所共知的标记。唐宁街10号象征英国政府的中枢,也是英国政治的权力核心之一,是一座极具历史价值的地标。
  唐宁街内除了英国首相官邸之外,还有财政大臣官邸(唐宁街11号)所在地,英国外交部、国防部、卫生部等。
  1.主要功能。唐宁街现在是英国首相的办公场所、内阁成员的集会场所、国家大事的商讨场所以及首相家人居住的府邸。首相会常常在会议室和晚宴厅接见社会各界和各国领导人。
  2.官邸类型。英国首相官邸除了唐宁街10号之外,还有一处乡间住所,即位于白金汉郡占地1000英亩的契克斯庄园,用为个人住宅。唐宁街10号用于办公、会议、会见等用,契克斯庄园则是个人消闲,举行社交活动。
  3.官邸产权。英国现有官邸多数不是政府或者议会使用国家预算专门为高级官员修建,多来自于原所有者对国家的捐助,甚至现在仍旧是个人或者某个机构拥有产权,只是专门“借给”政府,当做官邸使用,比较典型的是契克斯庄园。
  4.日常开销。官邸的流动成本如市政税(包括垃圾清运等)、水电暖气费用等,由居住的大臣自己负担。如果大臣把分配给自己的官邸作为第二住所,那么这些流动费用则由其所在部门负担。
  由理事会拥有的乡间别墅类住宅则情况各异,由拥有者和使用者商议决定,也沿袭历史上传承下来的一些惯例。
  官员在官邸里举办仪式、招待活动等,所产生的费用由举办的部门自行承担。比如首相在唐宁街10号举行招待会,费用来自纳税人的税收。
  5.费用公开。内阁办公室负责将由政府预算支付的官方活动花费细目在内阁网站上公开。财政大臣等重要部长举办招待活动也要对外公示举办了什么活动、请了哪些人、支出了哪些开销等,以接受公众监督。
  6.建设规模。唐宁街10号一楼最有名的房间是内阁室,二楼有早餐厅、国宴厅、书房及第二会客厅。其中最大的为国宴厅。客厅内所挂名贵油画大部分借自博物馆和画廊。首相官邸内有不同的会议室和晚宴厅。
  7.工作机构。唐宁街10号除了是首相的官邸和首相的办公室外,还有首相的秘书、助理和顾问都在首相官邸内工作。首相每天会在唐宁街10号与阁僚和智囊制定政策,而一般的机要部门如国会、财政部和外务部距唐宁街10号也只有数分钟的路程,所以首相很容易取得情报和联系。君主所居住的白金汉宫就在附近,方便首相定期前往白金汉宫向君主汇报政事。四、国外官邸制的启示
  (一)官邸制是中央和地方高级民选官员在任职期间保障其住房需求的有效制度,需要实行在任居住、离职搬离的动态管理机制。官邸制的突出特点是专供在任的党政首脑及其配偶、未成年子女居住,不在职则人走家搬。中央和地方主要官员必须强制要求居住在相应的官邸内。
  (二)官邸制需要有一套完整统一的官员住房建设、分配、使用、管理、维修、监督、公开参观等制度做保障。各地根据自身经济社会发展情况,在上级总的政策原则要求下自行决定具体的建设标准,但是不能奢华浪费。中央政府应制定官邸制的相关规定和监管机制,保障并监督各地在合法、合理的范围内实施高级官员的住房制度。
  (三)官邸制需要和公务员住房保障、申报、监察制度结合起来运行。政府支持各类公务员购买、承租、共建商业住房,为公务员提供只租不售的低价租赁住房或者基本购房资金补助。国外的公务员住房实物性补贴都以小户型为主,满足低端公务员需求或其他层次公务员的基本需求,一部分公租房可以优先安排给公务员。部分条件成熟的地方可以推行政府建房、官员低价租房的制度。国家应当根据各地经济发展和房市状况,分档规定各级官员的住房待遇标准,对于超过住房标准的,超额部分必须由本人承担。规定严格的住房监察制度,防止干部以权谋房和多占公租房;建立领导干部住房申报制度及住房档案,加强动态管理。公务员的住房待遇进行公开。

附:官邸制与外国公务员住房制度

  官邸制与公务员住房制度紧密关联,各国的公务员住房制度也会影响到官邸制的制定与实施。国外实物型公务员住房保障通常有三个明显特点:一是以只租不售的租赁型住房为主,例如履行职务所必需的特殊岗位宿舍、政府持有产权的公务员公寓等;二是重点保障的对象是年轻或低端岗位的公务员,例如提供给单身或低端公务员租赁型住房通常含有政府“暗补”贴租,因而租金低于市场价格;三是只保障基本住房需求,适当兼顾一定职务的改善性需求,不包括享受性需求,例如实物型保障住房通常都是“小户型”,家庭人口多的一般也只有60平方米/套至80平方米/套。
  一、美国政府根据公务员的级别采取不同的住房福利制度。
  1美国政府民选的联邦、州、市等主要高级官员,法律规定政府应实行官邸制,享受官邸、住房租赁补贴。基于安全理由,总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸,市长则可选择自愿放弃居住官邸的权利。官邸的购买、日常使用和维护费均由政府预算支出,居住者则只需交纳象征性的年租金1美元。
  2美国联邦、州普通议员(含参众两院)实施住房租赁津贴。由于联邦、州参众两院议员工作地点和家庭生活地点的不一致以及工作的流动性质,他们一般在议会的工作地点(联邦和州的首府)租住房屋,由此,法律规定可给予联邦、州两级当选议员适度的住房租赁补贴,补贴的原则以“体面、舒适”为基准,补贴的具体数额由议会的金融委员会审定。
  3凡收入在地区家庭平均收入线以下的公务员家庭,和其他社会中低收入家庭人士一样,可以申请并享受政府对中、低收入家庭政策性保障的住房置业援助项目。此外,美国的一般公务员享受公务员信贷联盟提供的优惠房屋贷款和优惠的房屋维护改造贷款。公务员信贷联盟是一个合作型的非营利金融组织,为公务员提供优惠的购房置业贷款,是公务员信贷联盟信贷服务的重要内容。所有入会的政府公务员均可向公务员信贷联盟申请最长为15年、最大额度为12万美元的低利率贷款,用于购买房屋。公务员信贷联盟还为公务员提供优惠低利率房屋维护改造贷款(最大额度为3万美元),有效地提高了公务员已购房者在住房维护上的消费能力。
  4美国警察还有警察购房优惠政策。警察购房优惠政策的目的在于鼓励警员到低收入家庭住房社区内购房,实现社区内的多元化,利用警察自身对犯罪分子的威慑力降低社区犯罪率,同时也帮助警察解决自身的居住问题。此项目可使芝加哥警察每人最高可获5000美元的可核销的延期贷款,申请的警察在该区的住房居住满5年后,此笔贷款可予以核销。
  二、英国公务员购房没有特殊优惠。多年来,英国一直实行市场化住房政策,目前大约有70%的人和家庭拥有自己的住房。政府除了向穷人提供低房租住房和实行优惠销售之外,国家公务员和普通居民基本上都由自己购买住房,政府公务员也不例外。英国政府公务员的薪金中不包括住房补贴之类的补助。他们只是作为政府部门的雇员,根据工作业绩和工作表现以及资格程度,拿不同等级的工资或奖金。公务员在抵押贷款购买住房时,也与其他普通居民一样按市场原则没有特殊优惠或待遇。2004年3月,英国政府宣布了一项总值达35亿英镑的计划,计划在三年内建设七万多套经济住房,其中的6000套供给急需住房的教师、警察、护士等低收入的公共部门职员。
  三、新加坡公务员用约占工资一半的公积金购房。新加坡的公务员用公积金购买住房,并且政府规定一个家庭不能同时拥有2套公有住房。新加坡出台《中央公积金制度》,规定政府公务员按每个月工资的20%比例提供公积金,政府和公务员各交一半(发生经济危机时比例适当调整)。也就是说,每个公务员享有工资40%的公积金,以个人名义存在银行。这份公积金属于个人所有,但不得随意提取。缴纳公积金的人,可以用公积金储蓄支付购买住房的首期付款,但不得用于支付房租。同时法律还规定,购房者向各类银行借贷的住房贷款,也可以用此公积金来分期付款。这实际上使居民购买住房的全部款项都可以用公积金偿还。公积金制度使政府积累了大量的住房建设资金,因此新加坡居民的住房总是在较短的时间内得到解决。
  四、法国很早就开始实施“公职人员职务用房制度”。根据规定,公务人员根据工作需要可以获得公立部门提供的相应住房,具体有三种情况:一是向政府部长级高官及政界要员如议员、公职部门负责人提供住房;二是中下级公职人员因异地任职、需要居住在工作地点邻近的地方,或因安全问题需要有可靠住房;三是由于薪水或职务原因难以获得理想住宅者。中下级公职人员如果无住房就无法工作者,也参照部长以上的公职标准分配住房。如果只是一般需要分配职务用房者,则应缴纳正常租金标准一半的房租。法国公务员享受住房补贴。法国公务员的平均工资和普通工人的工资大致相等,是最低工资的两倍,但是公务员福利优越。公务员每年可领13个月的工资,还享受着不少于25种的各类补贴。在补贴中,主要三项为住房补贴、家庭补助和物价补贴。法国普通公务员和工人用3年零1个月的工资就可以购买到一套4居室使用面积约为85平方米的独立房屋。
    五、日本公务员实行福利型公务员住房政策,主要采取公务员宿舍和住房租金补贴两种形式,住房租金只有市场价的1/5。日本早在1949年就制定了《国家公务员宿舍法》,之后相继制定《国家公务员宿舍法施行令》、《国家公务员宿舍法施行规则》和《公务员住房补贴规定》等法规,形成了一套国家公务员住房制度。公务员宿舍分为三类,即官邸、免费宿舍和收费宿舍,都由国家单独投资建设、维修和管理,由系统分配,实行低房租,月租金占月工资收入的1%~7%。不住公务员宿舍的,给予适当补贴。日本公务员福利待遇高,对公务员的住宅采取若干特殊的优惠政策,公务员租房要比老百姓便宜很多,确保公务员队伍的相对稳定性。例如,在东京三田和北青山的高级住宅区内,一套100平方米住房的月租金为50万日元,而公务员只需支付6万多日元就能租下。为此,财务省计划将公务员住房的租赁价格提高20%~40%。尽管如此,高级住宅区的公务员住房租金仍不到市场价的1/5。租住公务员宿舍是有时限的,不能终生享用。日本政府明确规定,不做公务员、退休或死亡时,必须搬出公务员宿舍(年老单身或身体残废者除外);居住官邸或免费宿舍的,不符合条件时,要立即搬出或更换。一旦辞职或离开国家机关,房子必须退回。如果是居住自家房子,公务员还能享受住房补贴。为了降低财政负担,日本政府正在进行改革,欲经10年的努力废除一万多套公务员宿舍,将入住公务员宿舍的人员比例下调为公务员总数的1/3。
    六、瑞士公务员只租房。瑞士房价是全世界最高的国家之一,在苏黎世市区或风景区的房价高约15000人民币/m2~40000人民币/m2。瑞士人均收入相差不大,超市售货员的年薪合人民币20万,也就是说一套100m2的住宅相当于其3年~6年的总收入,而且还可以享受零首付,50年按揭。但由于福利好,瑞士人没有买房的压力,因此租房的居多。
  七、德国主要是通过公务员住房联盟,以志愿的形式,采取合作建房的方式解决公务员的住房问题。德国公务员工资越低补贴越多。德国政府不负责给公务员分配住房。德国人一般三分之一居住在祖传的老屋中,三分之一的人租房住,三分之一的人靠贷款买房。德国公务员在买房时国家给予适当补贴,不是按职务高低依次降低补贴数额,正好相反:工资高的补贴少,工资低的补贴多。德国公务员住房联盟是由公务员组织起来,争取共同利益,不以盈利为目的的股份制法人协会。它负责建造住房、维修住房、以成本租金提供给参加联盟的公务员居住。公务员参加公务员住房联盟,至少要购买1300欧元,租住公务员住房联盟建造的住房还必须按照50欧元/平方米的标准购买股份。公务员住房联盟有股东大会、监事会、董事会。股东大会为联盟最高权力机构。公务员住房联盟利用股金和国家银行提供的无息或低息(利率仅为0.5%)贷款建造住房,提供给参加联盟的公务员永久居住。租金标准为成本租金,与公共福利住房的租金标准大致相当,但房屋质量、环境、交通位置等都优于公共福利住房。公务员住房联盟在建造住房时,配套建设的营业性商业用房,其租金收入就是联盟的经营收益。公务员住房联盟不向国家纳税,收益全部用于再投资。股东每年分配的红利,用于降低租金标准,不分配现金,因此在市场上一般找不出比联盟租金标准再低的住房。
  八、韩国政府主要通过具有公益性的公务员住宅基金和公务员年金管理工团来解决公务员住房问题。韩国法律规定,没有首尔户籍的公务员一律不得在首尔租买房屋,这是韩国对公务员的一种廉洁自律规定。韩国高级公务员都拥有自己建造或购买的住宅,他们在任期间居住在政府提供的官宅,卸任后搬出让给继任官员居住。政府成立专门的住房政策管理机构,建立住房基金,并对政府公务员住房的建设、供应、分配和管理等进行统一调控,以保证政府公务员的住房需求。1982年韩国政府在修订《公务员年金法》时,增设了“公务员年金基金”(即“公务员住宅基金”)和“公务员年金管理工团”的条款,对向公务员有偿提供住宅首次作出法律规定。公务员年金管理工团实际上是一个官方基金会,主要任务之一是代表政府管理和使用公务员住宅基金,通过市场化方式利用基金征用公务员住宅用地、建造公务员住宅和将建成的住宅租售给公务员。公务员年金在支付种类上有:退休金、完善补偿支付金、遗属支付金、退休补贴金和补助基金。公务员年金费用由公务员自身和国家共同负担(收入的8.5%)。国家对军人设有单独的年金制度。公务员年金管理工团建造的公务员住宅共分三类:单身宿舍、廉租住宅和出售住宅。单身宿舍的收费标准大约相当于市价的50%~60%,廉租住宅的房租相当于市场价格的50%~70%,公务员购买出售住宅享受10%价格优惠。廉租住宅的供应对象为公务员中的无房户,最长年限为4年,逾期必须腾房。公务员每人每次可购买一套工团提供的住宅,但其拥有重复购买的权利。从整体来看,工团有13%左右盈利,工团出租、出售住宅所获得的资金重新投入住宅建设,滚动发展。工团负责单身住宅和廉租住宅的维修和物业管理费用。由工团帮助解决住宅问题的约占韩国全体公务员的15%。

*本文为中国行政体制改革研究会2013年重大课题“中国特色官邸制研究”的一个专题研究报告。课题负责人是中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院汪玉凯教授。课题组成员有:北京航空航天大学公共管理学院杜治洲博士,国家信息中心张勇进博士,国务院机关事务管理局汪雁博士生,以及中国行政体制改革研究会胡庆平、张春艳、翟羽佳三位工作人员等。本文执笔张勇进、张春艳,由汪玉凯修订。

 



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