孙立明:制约中国GPA谈判进程的六大因素

来源:信息化研究部   作者:孙立明   时间:2014-03-20

2013年,我国颁布实施《政府采购法》已经10年,加入 GPA 谈判也已经 6年。在此期间,政府采购在许多方面取得了明显成效,但暴露出的问题也很多。比照GPA的相关要求,最大的挑战集中在政府采购法律以及管理体制与制度这两方面。分析这些年政府采购领域出现的各种问题,可以发现,解决政府采购存在的主要问题与GPA的要求在很多方面是一致的。换句话说,解决了某些制约政府采购的难题就是为尽快完成GPA谈判进程扫清了障碍。即便我们不加入GPA谈判,有些问题也是无法回避且必须切实加以解决。

尽管建立与 GPA 衔接的政府采购制度,是中国政府采购改革的基本目标,但目前有一系列棘手问题摆在人们面前,比如,能否尽快修改和完善政府采购的相关法规?政府采购管理制度改革的步伐能否加快?国内各部门和各地区对加入GPA的意愿和准备情况如何?市场开放到什么程度是我们目前能承受的同时也是GPA参加方能够接受的?加入的时机是否已经成熟?应当采取什么样的谈判战略与策略?市场开放将会给产业和企业将会带来多大程度的冲击?将什么样的国有企业以什么样的方式列入出价清单?

中国是一个正在转型中的发展中大国,市场机制还不健全,政府采购制度仍处于初创阶段,政府采购范围偏窄,相关的法律法规还很不完善,需要调整和改革的方面既广且难。总结起来,制约中国GPA 谈判进程的主要因素表现在以下6个方面。

一、意愿不强和准备不足

GPA谈判是一个涉及中央、地方、政府、企业、市场、法律多个部门多种因素的系统工程。就目前情形看,无论是政府部门还是企业多认为加入GPA谈判带来的负面影响可能要多于正面推动。比如,作为国有企业主管部门的中央和地方的国资委和国有企业对加入GPA的积极性和主动性就不太高,无论是将中央国企还是地方国企纳入出价清单,协调工作的难度很大。意愿不强导致相关准备不足,表现为对GPA的研究不够,对加入GPA的重要性和必然性认识不清。担心会给行业和企业带来冲击,并引发更多的社会和管理问题,但冲击到底有多大?正面影响和负面影响各是什么,长远和近期有何不同?相关的预测工作难以深入,尤其是实证研究还相当缺乏。当然,有的问题以现有的技术手段与研究水平还无法给出答案,中国目前加入GPA谈判确实存在许多不确定性。在这种情况下,反对中国加入GPA,至少是反对目前加入GPA的观点也需认真对待。

二、反对或延缓加入GPA的主张

在国内外经济学界,一直有反对发展中国家加入GPA的观点。尽管我国10多年前就做出了加入GPA谈判的承诺,但现在国内外都有人主张,发展中国家包括中国不宜加入GPA。主要理由,一是大多数发展中国家都没加入,和中国情况类似的其它“金砖四国目前也没有参加,就连澳大利亚这样的国家也没有加入;二是一旦加入,通过政府采购扶持自主创新、中小企业的相关政策实施起来将变得越来越困难;三是外国跨国企业有可能进一步占领国内市场,使民营企业和国有企业处于更加劣势的地位;四是国内政府采购体制和政策非常不完善,加入 GPA 将造成我国对外不对等开放。我国的企业根本进不去西方发达国家的政府采购市场,包括一些基础设施建设项目也进不去,而发达国家企业家在我国市场的占有率则可能进一步上升。五是政府和企业部门的国货意识淡薄,会给国外企业和产品开放更大的市场空间。

基于上述理由,有人认为,如果谈判结果不利于我国,我们可以一直不结束谈判,拖延下去。

值得注意的是,无论是政府部门、企业界或是学术界,也不管对我国加入GPA持什么观点,有关市场开放后对产业影响程度的定量研究相当缺乏。海闻等人通过理论模型并基于“投入-产出”的方法估算中国将部分国有企业纳入政府采购协议后,考虑进口的变化、国内产出冲击、国企成本节约以及上游行业生产者剩余的变化等因素,结果表明中国加入GPA开放部分国有企业可以减少扭曲,提高社会总的福利水平。不过,类似的具体到特定行业、地方的研究好像还不多。

三、法律法规问题

    主要表现在两方面,一是现有的《政府采购法》和《招标投标法》存在的问题与不足;二是与GPA法律制度比较,我国相关法律制度存在的不足或空白。

    当初我国设立政府采购法律制度的主要目的是为了实施阳光工程,制止腐败,提高透明度,使政府采购更为经济。但实际情况却差强人意,政府采购越来越贵,采购集中过度,政府采购过程中的条块分割,地方保护主义仍然普遍。

    《政府采购法》和《招标投标法》各自在实践中也暴露出许多不完善的地方。拿《政府采购法》来说,采购范围过窄,政府采购功能实现的规模基础欠缺。首先,国有企业未纳入政府采购范围。其次,对于纳入采购范围的采购人,进一步从采购资金的角度限定为其使用财政性资金的采购,而没有将通过银行借款、向公众发行债券等方式取得的非财政性资金的采购纳入政府采购范围。第三,工程采购基本脱离政府采购制度规范,虽然《政府采购法》规定“政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法”,但却没有进一步规定工程采购应当遵循的实体规范。由于管理不明确,导致工程采购与货物和服务采购在管理及操作上出现了明显的分离与混乱,并自发形成了这样一种局面:货物和服务采购由政府集中采购机构等执行,财政部门管理;工程采购遵循《招标投标法》程序,由各工程主管部门自行采购、自行委托、自行管理和仲裁。在实践中,工程招投标游离于政府采购之外,这与国际惯例不一致。另外,《政府采购法》和《招标投标法》之间在监管部门、监管对象、招标概念、审批机关、中标原则和法律责任等方面的规定存在冲突和矛盾。一旦发生争议,不论是行政主体,还是政府采购当事人,在两部法律面前均会遭遇无所适从的尴尬。

结果,《政府采购法》和《招标投标法》虽已颁布实施10多年,但只能管理部分政府采购,未能提供适合各种情况的一揽子采购方法和程序,政府采购法的实施条例也没有正式出台;招投标法及其实施条例仍有诸多问题很难解决,政府采购的很多配套法规远未到位。

在许多方面,如果依照GPA对现行法律法规进行修改和调整,不仅能够适应GPA的规则,而且还会有助于解决目前政府采购遇到的各种难题。就此而言,加入GPA不失为促使我国修改完善政府采购相关法律制度的一种“倒逼机制”。

四、制度和管理问题

    总体上看,我国现行政府采购制度存在覆盖不周、规范层次低、操作性不强、约束力不够等问题,与GPA要求很不适应,有的问题由来已久。中国社科院2013225日发布的 2013年《法治蓝皮书》中的一项调查部分反映了政府采购领域问题的普遍性与严重性。报告说,2012年中国政府采购价格虚高问题仍然十分突出,资金浪费严重,背离了政府采购制度设计的初衷。蓝皮书称,通过对广东、黑龙江、江西、福建4个地方政府201211日至930日之间协议供货商品成交记录的统计发现,有高达八成的商品高于市场平均价。批量集中采购价格与市场平均价格的比较显示,中央机关批量集中采购商品的成交价全部低于或者等于市场平均价。尽管此项调查针对的只是部分省一定时间内的情况,但也反映出目前政府采购领域的一些普遍性问题,缺乏透明度和统一采购标准被认为是其中的重要原因。     工程采购中的问题更严重,主要表现为:政府采购价高于市场平均价,采购程序不够规范,信息披露不够及时,政府采购预算和标准不够科学,工程采购脱离政府采购监管;供应商资质审核没有具体办法,资格审查程序过于简单;具体评标、定标程序缺乏统一规定,人为干扰过多,政府采购监管执行制度不健全等等。

    在管理主体方面,虽然按照 《政府采购法》的规定,财政部是政府采购的监管部门,但实际上,国有企业的招投标不属于财政部门管理,事业单位的招投标也由其直接管理部门管理。财政部的政府采购管理机构也偏小。实践中,各省市的政府采购中心机构设置的隶属关系各式各样,据不完全统计有10多种,有的地区没有设立集中采购机构 ,对于区县一级是否应该和如何设置政府集中采购机构则完全没有规定。同时,各级政府采购人才也相当缺乏。

    为此,有人建议,在财政部下成立一个专门的司甚至成立一个国务院直属的委员会来监管政府采购,形成一个从中央到地方的统一系统,其监管范围应包括全部政府采购,主要职责是制定相关法律、受理争议、收集数据等。

五、产业保护问题

般认为,短期看来,加入《政府采购协议》会使我国的市场和产业发展面临一个阵痛期。但长期看去,加入《政府采购协议》对提高我国各级政府采购的管理水平、促进市场的公平竞争和产业的优化调整,均具有积极意义。但如何估量不同产业、不同地区的不同企业在加入GPA后可能面临的冲击有多大,市场占有率会发生什么样的变化需要专门研究。有专家根据现在参加方实际政府采购的情况,结合中国实际,认为加入GPA后,采购市场开放对我国产业和企业的影响不会很大,因为我国目前的政府采购市场已经在很大程度是开放的。加入GPA之后,国产品和进口品在我国政府采购中的市场竞争环境没有明显变化,所以也就谈不上很大的冲击。欧盟的研究显示,我国公共部门采购中的进口比例达 6. 1%,高于美 国 ( 4. 6%) 、 日 本 ( 4. 7%) , 略 低 于 欧 盟( 7. 5%) 和加拿大 ( 6. 9%) 。正是由于目前我国政府采购市场的实际开放程度较高,加入 GPA 之后的市场环境不会发生太大的变化,不利的冲击也是有限的。同时,也不宜对我国加入 GPA 后进入其他国家政府采购市场抱过高的期望,加入 GPA 不会给我国带来显著的出口扩大效应。但这种看法与发达国家极力想把中国接入GPA有一定的矛盾,如果中外各方加入前后所得所失都不大,那发达国家意欲何为?所以,中国如果加入GPA,至少短期更多地有利于现GPA参加方特别是其中的发达国家。

另外,加入《政府采购协议》后,现在实施的支持国货及自主创新等政策与履行《政府采购协议》所规定的义务之间将会产生一定的冲突。在缺乏必要的政策保护下,一些竞争力较弱的行业难以保持现有的市场份额。有人研究了北京目前制造业、服务业及工程领域的情况,得出的结论是:目前加入《政府采购协议》对于北京市的企业可能弊大于利。

六、国企改革问题

    GPA 涵盖的第三种实体为其他实体,并未指明包括哪些类型的实体。从其他国家的经验来看,部分实施公共服务职能的国有或公共企业会被纳入这一类别中。中国现在仍有大量的中央和地方国有企业,与政府的关系十分密切,其采购行为特别是重大工程领域的采购受到我国《招标投标法》的约束。因此,GPA参加方认为,中国多数的国有企业采购属于公共采购范畴,应纳入GPA出价清单。特别是欧盟在这一问题上对中国提出了很高的要价,它要求中国在附件3中应该包括电、气、水、交通、电信、石油、邮政等领域的实体,以及其他受政府控制或影响的、在公共事业领域的任何实体,几乎囊括了中国所有大型国有企业。

    现在GPA参加方一致要求将国有企业纳入出价清单之中,总共有6大类130家国有企业被参加方列入要价清单,包括了中石油、国家电网、中国铁道建筑总公司、中国移动、东方航空、天津港、东风汽车等。而国有企业的管理部门和国有企业基于各种原因对被列入清单多持消极态度,而外方对此又持相当明确和坚定的态度,国有企业是否列入出价,将什么样的国企列入出价,成了谈判的焦点问题。现在看来,不把国有企业、列入清单可能办不到,那么将什么样的国有企业列入,以及对列入的国有企业采取什么样的保护措施呢?

   针对这种情况,有一种较为普遍的看法是,将国有企业进行分类,比如分为公益类和市场类两大类,将前者纳入GPA。据报道,现在国资委已完成了下一步国企深化改革的总体方案、路线图、时间表。如果国企改革有了明确的方案,即可将相关内容纳入GPA出价清单,这样一来,既能照顾到GPA的要求,又有利于借GPA推动国企改革深入。因为一旦列入出价清单,可能会更有利于国企改革,使国有企业在经营管理的规范化、制度化和竞争力上有所提高。从GPA谈判的角度看,对中央国有企业类型的划分需要更为详细,以便为今后的谈判留下更大的回旋余地。类似地,对于地方国有企业也要作更进一步的基于地方特点的分类。换句话说,国企改革方案应当与加入GPA谈判的口径在有些方面保持一致。国企改革可以借鉴GPA及相关参加方对于所谓国有企业的认定方法与管理办法,从而为全球化环境下国有企业走出去营造更有利的条件。在这个意义上,加入GPA谈判与国有企业改革密切相关,需要统盘考虑。

(信息化研究部副研究员 孙立明)

 

 

 

 



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